WIIW The Vienna Institute for International Economic Studies - Wiener Institut für Internationale Wirtschaftsvergleiche

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Diese Studie liefert eine detaillierte Analyse der Staatsausgabenstrukturen Österreichs im europäischen Vergleich anhand der COFOG-Daten („Classification of the Functions of Government“) von Eurostat. Der Fokus der Untersuchung liegt zum einen auf einer Einordnung der Staatsausgabenstrukturen Österreichs gegenüber anderen Eurozonenländern; dabei werden strukturelle Ähnlichkeiten und Unterschiede herausgearbeitet. Zum anderen werden neben den Vorzügen auch die Grenzen der von Eurostat bereitgestellten COFOG-Daten für Ländervergleiche analysiert. Eine detaillierte Effizienz- bzw. Effektivitätsanalyse einzelner staatlicher Ausgabenbereiche würde den Untersuchungsrahmen dieser Studie sprengen. Folgestudien, die sich eingehender mit europäischen Ländervergleichen zu den Staatsausgabenstrukturen beschäftigen, müssen vor allem jene Aspekte berücksichtigen, die im Hinblick auf die Kontextualisierung der Ausgabenstrukturen relevant sind.

Durch die Möglichkeit des Ländervergleichs liefern die COFOG-Daten wertvolle Anhaltspunkte hinsichtlich struktureller Unterschiede und Ähnlichkeiten von Staatsausgaben. Hinsichtlich einer sinnvollen Verwendung der Daten ist jedoch zu beachten, dass simple quantitative Benchmark-Vergleiche von Staatsausgabenstrukturen, wie sie regelmäßig in anderen Studien vorgenommen werden, potentiell irreführend sind. Aussagen nach dem Muster „Die Quote der Sozialausgaben in Relation zur Wirtschaftsleistung ist in Land A niedriger (höher) als in den Ländern B und C, deshalb ist das Sozialsystem in Land A ausgabeneffizienter (weniger ausgabeneffizient) als in den Ländern B und C“ sind in der Regel wenig bis gar nicht aussagekräftig, wenn sie nicht in einen breiteren Kontext gestellt werden. Dies liegt insbesondere an drei Problemfeldern. Erstens sollten bei einem Vergleich mehrerer Länder öffentliche und private Ausgaben nach Möglichkeit zusammen betrachtet werden. Denn Unterschiede in der Systemgestaltung hinsichtlich privater und öffentlicher Ausgabenkomponenten schlagen sich auch in der Struktur der Staatsausgaben nieder. Zweitens müssen vergangene und zu erwartende gesellschaftshistorische und wirtschaftliche Entwicklungen in eine Analyse der staatlichen Ausgabenstrukturen einfließen, wenn diese kontextadäquat sein soll. Drittens bestehen zum einen bei der Zuordnung von Ausgaben auf Privat- und Staatssektor und zum anderen bei der Zuordnung staatlicher Ausgaben auf verschiedene Ausgabenbereiche im Detail Probleme: Die Organisation staatlicher Leistungen kann dazu führen, dass Ausgabenunterschiede im Ländervergleich bei näherer Betrachtung mehr auf statistische als auf inhaltliche Differenzen zurückzuführen sind. Diese drei Problempunkte bedeuten nicht, dass Ländervergleiche der Ausgabenstrukturen generell nichts brächten; aber sie verweisen darauf, dass institutionelle Gegebenheiten, wirtschaftliche und gesellschaftliche Entwicklung sowie statistische Besonderheiten berücksichtigt werden müssen, wenn die Analyse mehrerer Länder nicht in die Irre führen soll.

Diese Studie veranschaulicht die genannten drei Problempunkte hinsichtlich des Mehrländervergleichs von staatlichen Ausgabenstrukturen anhand von drei Eurozonenländern: Österreich, Belgien und Deutschland. Dieser Ländervergleich erscheint zielführend, weil alle drei Länder ein vergleichbares Entwicklungs- und Wohlstandsniveau sowie relevante Ähnlichkeiten in Bezug auf institutionelle Charakteristika und ökonomische Verflochtenheit aufweisen. Der Schwerpunkt liegt insbesondere auf der Analyse der Bildungs-, Gesundheits- und Sozialausgaben, weil diesen drei Bereichen sowohl aufgrund ihres quantitativen Budgetanteils als auch in politischen Debatten besondere Relevanz zukommt.

Die staatlichen Bildungs-, Gesundheits- und Sozialausgaben machen in Österreich zusammengenommen 67,1% der gesamten Staatsausgaben aus, was sich im Vergleich mit den anderen EU-Ländern als typisch für einen entwickelten Sozialstaat erweist. Sowohl in der EU‑28 als auch im Euroraum entfielen im Jahr 2015 rund zwei Drittel aller Staatsausgaben auf diese Bereiche. Während die skandinavischen Wohlfahrtsstaaten und Eurozonen-Kernländer wie Deutschland, Österreich und Frankreich von diesem Durchschnitt nach oben abweichen, sind die staatlichen Ausgabenquoten für Bildung, Gesundheit und soziale Sicherung insbesondere in den im Zuge jüngster EU-Erweiterungsrunden hinzugekommenen Ländern wie Bulgarien und Rumänien relativ gering. Aber auch südeuropäische Länder weisen in der Regel unterdurchschnittliche Ausgabenanteile in den Bereichen Bildung, Gesundheit und soziale Sicherung auf. Seit dem Ausbruch der Finanz- und Wirtschaftskrise ist innerhalb der Eurozone ein verstärktes Auseinanderdriften in den Staatsausgaben zwischen Kernländern wie Deutschland, Österreich und Belgien und den südlichen Peripherieländern zu verzeichnen; insbesondere in Griechenland, aber auch in Portugal, Spanien und Italien sind aufgrund der Budgetkonsolidierungspolitik die realen Bildungs-, Gesundheits- und Sozialausgaben mit wenigen Ausnahmen zwischen 2008 und 2015 markant gesunken.

Innerhalb der EU-Staaten zeigt sich, dass eine höhere Staatsausgabenquote mit geringeren privaten Konsumausgaben in Relation zu den Gesamtausgaben im Zusammenhang steht: Je höher die staatliche Ausgabenquote im jeweiligen EU-Land ist, desto geringer fällt der Anteil der privaten Konsumausgaben an den gesamten Ausgaben aus (und umgekehrt). Dieses Ergebnis deutet darauf hin, dass staatliche Ausgaben eine Entlastung für private Haushalte darstellen können. Zudem zeigt sich, dass europäische Länder, die sich durch volkswirtschaftlichen Erfolg und hohe Produktivität auszeichnen (dazu zählt auch Österreich), in der Regel einen ausgebauten Sozialstaat mit einer relativ hohen Staatsausgabenquote aufweisen. Der österreichische Sozialstaat bringt mit seiner Staatsausgabenquote im europäischen Vergleich ein ausgeprägtes Umverteilungspotential mit sich, weil die Umverteilung der Markteinkommen großteils ausgabenseitig (und nicht über Steuern) vollzogen wird.

English Summary

Austria’s government expenditure structures in European comparison

This study analyses Austria’s government expenditure structures in a European comparison by using Eurostat’s COFOG data (‘Classification of the Functions of Government’). On the one hand, the analysis focuses on putting government expenditure structures into comparative perspective with other eurozone countries. On the other hand, restricting the analysis to emphasising the advantages of multi-country analysis proves insufficient, since there are important limits to using Eurostat’s COFOG data for quantitative benchmark comparisons. A detailed efficiency or effectiveness analysis was beyond the scope of this study. Consecutive analyses dealing with multi-country comparisons should put special weight on those factors that are crucial for contextualising similarities and differences in government expenditure structures.

By allowing for government expenditures to be compared across countries, the COFOG data provide valuable reference points regarding structural differences and similarities of government expenditures. However, if the data are to be used appropriately, one should not stop at simple quantitative benchmark comparisons as regularly undertaken in other studies. Statements such as ‘The ratio of social expenditures to GDP in country A is lower (higher) than in countries B and C; hence, the social system in country A is more efficient (less efficient) than in countries B and C’ are usually not very informative and potentially misleading if they are not put into proper context. Three points are especially relevant. First, public and private expenditures should be integrated into a proper analysis, because differences in the design of private and public expenditure components have a marked impact on expenditure structures. Second, both the past and projected future of relevant developments in the economy and society and their effect on expenditures should be considered if the analysis is to be context-adequate. Third, the attribution of expenditures to the private and public sector is fraught with difficulties. The organisation of government services can lead to expenditure differences across countries, which, after taking a closer look, turn out to be more due to differences in statistics rather than substance. Those three problem areas do not imply that country comparisons should not be undertaken at all; but they suggest that institutional conditions, developments in the economy and society as well as statistical peculiarities need be to accounted for in order to avoid that the COFOG data analysis ends up being misleading.

This study illustrates the three problems mentioned in terms of quantitative multi-country comparisons by analysing three euro-area countries: Austria, Belgium and Germany. Comparing those three countries makes sense because they have important similarities in terms of their level of economic development and prosperity, their institutional characteristics and production structures. The focus is on analysing expenditures on education, health and social protection, as those three areas make up the largest part of the overall budget and prove particularly important for policy discussions.

In Austria, public expenditures on education, health and social protection amount to 67.1% of total government expenditures, which proves to be typical of advanced welfare states in the EU. Both in the EU-28 and in the euro area, about two thirds of government expenditures are spent on those three areas. While the Scandinavian welfare states and euro-area core countries such as Germany, Austria and Belgium are above the average, new EU Member States such as Bulgaria and Romania but also older Member States in the southern periphery allocate a smaller part of overall government expenditures to education, health and social protection. For the period after the financial crisis, the analysis indicates a further drifting apart in government expenditure structures, as periphery countries – which already had lower government expenditure ratios to GDP on education, health and social protection – have fallen further behind vis-à-vis core countries such as Germany, Austria and Belgium. In Greece, but to a smaller extent also in Portugal, Spain and Italy, fiscal consolidation policies have led to a marked decline in real government expenditures on education, health and social protection.